GESTIONE INTEGRATA RIFIUTI URBANI (D.Lgs. 152/06; L.R. 18/11; D.G.R.M. 17/4/12) (rifiut23)
Soggetti interessati:
Regione, Comuni, cittadini
Iter procedurale:
Regione disciplina servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani e forme di cooperazione tra Enti locali esistenti raggruppati in Ambito Territoriale Ottimale (ATO), a cui è demandata organizzazione, affidamento, controllo servizio di cui sopra, in modo da assicurare, entro 5 anni da costituzione, autosufficienza di smaltimento, anche tramite forme di collaborazione con soggetti pubblici e privati.
Obiettivo e quello di procedere a raccolta differenziata dei rifiuti urbani pari almeno a 65% entro 31/12/2012, con “la frazione organica umida separata fisicamente dopo la raccolta” destinata al recupero tra materia ed energia secondo criteri di economicità. Se “dal punto di vista tecnico, ambientale, economico non realizzabile raggiungere obiettivo di cui sopra”, Comune chiede deroga a Ministero Ambiente, che può concederla previa stipula di accordo programma, in cui definire:
a) modalità attraverso cui Comune intende conseguire obiettivi anche “in compensazione con obiettivi raggiunti in altri Comuni;
b) destinazione a recupero di energia di quota rifiuti indifferenziati residuale da raccolta differenziata e rifiuti derivanti da impianti di trattamento rifiuti indifferenziati;
c) percentuale di raccolta differenziata di rifiuti urbani da destinare al riciclo che Comune di obbliga ad attuare;
d) obblighi di Comune per raggiungere obiettivi di cui sopra, nonché modalità di accertamento rispetto di obblighi assunti con accordo programma con relative sanzioni in caso di inadempimento
Se non raggiunto tale obiettivo, applicata addizionale del 20% al tributo di conferimento rifiuti in discarica a carico di Autorità ATO, che ne ripartisce onere tra Comuni che non hanno raggiunto percentuali previste sulla base di quote di raccolta differenziata da questi raggiunte. Regioni con apposite leggi possono indicare maggiori obiettivi di riciclo e recupero.
Per raggiungere tali obiettivi, ATO elabora Piano Straordinario di Ambito (PSdA) in base a criteri fissati da Regione con D.G.R.M. 45 del 17/4/2012, comprendenti:
– oggetto, obiettivi e contenuti del PSdA riguardante servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani ed assimilabili nel territorio di ogni ATO (cioè ogni Provincia). Piano deve garantire autosufficienza smaltimento, anche tramite forma di cooperazione con altri soggetti pubblici, con presenza di almeno 1 impianto di trattamento complesso ed 1 discarica di servizio in modo da: assicurare trattamento dei rifiuti prima del loro smaltimento in discarica, così da ridurre quantitativo rifiuti urbani biodegradabili da conferire in discarica; massimizzare recupero di rifiuti, azioni di prevenzione, riuso e recupero; raggiungere obiettivi di riciclaggio e recupero stabiliti da D.Lgs. 152/06; garantire accesso ad impianti a tariffe regolate. Obiettivo generale del Piano definire assetto industriale per servizio integrato di gestione rifiuti urbani, esplicitando indirizzi strategici a cui ATA dovrà adeguare organizzazione impiantistica ed attuazione tariffa calcolata tenendo conto qualità e quantità dei servizi richiesti, costi diritti di erogazione, tariffe di riferimento. Obiettivo prioritario è ridurre frammentazione gestionale, lasciando ad ATA compito di definire affidamento e modalità di partecipazione a gara. Individuare presupposti per elaborazione PSdA con puntuale definizione attuali livelli dei servizi e raggiungimento autosufficienza (Ricognizione ambiti esistenti in relazione fabbisogni ATO). Obiettivo è raggiungere 65% raccolta differenziata al 31/12/2012. In assenza di impianti pubblici, PSdA può prevedere realizzazione di nuovi impianti pubblici di recupero o soluzioni alternative di gestione (quali accordi con operatori del recupero, realizzazione nuovi impianti di recupero previsti nel contratto di affidamento servizio integrato, delegare ad affidatario onere di individuare destinazione e relativi costi);
– previsione su produzione dei rifiuti urbani;
– mantenimento degli attuali livelli di servizio e prospettiva di miglioramento tramite servizio integrato;
– gestioni transitorie. Nell’ambito di gara da parte di ATA, Comuni che intendono prorogare od avviare nuovi rapporti di affidamento del servizio è opportuno che prevedono clausola di risoluzione del contratto a decorrere da effettiva attuazione del servizio integrato di Ambito. PSdA potrà provvedere periodo di transizione che garantisce massimo livello di efficienza con superamento di frammentazione gestionale;
– modulazione territoriale della tariffa determinata in base a quantità dei servizi effettivamente “consumate” da Comune in termini di raccolta e trasporto. Costo di trattamento e smaltimento uguale per tutti (tariffa unica onnicomprensiva a prescindere da ubicazione impianti). Previste premialità nella tariffa a favore di Comuni virtuosi nella raccolta differenziata o contenimento produzione pro-capite;
– determinazione tariffa di ambito. PSdA individua costi per diverse fasi del sistema di gestione rifiuti ATO su cui definisce “tariffe di Ambito”;
– modulazione del tributo comunale sui rifiuti (RES) e sui servizi per categorie di utenti ed indirizzi per assimilazione. Modulazione per diverse fasce di utenza domestica di competenza dei Comuni. PSdA individua criteri per maggiore omogeneità di tariffe modulate da parte Comuni ed “assimilazione rifiuti urbani di utenze produttrici di rifiuti assimilabili”;
– gestione industriale del servizio per migliorare efficienza ed economicità del servizio con riorganizzazione raccolta su base intercomunale;
– finanziamento di interventi. PSdA contenente indicazioni su strategie di finanziamento, mentre risorse necessarie per esercizio di funzioni di gestione servizio integrato, compresa quella per eventuali costi di innovazione, sono assicurate ai Comuni di ATO da tariffa. Piano economico finanziario deve tenere conto di risorse assegnate con fondi propri di Regione e quelli derivanti da altri canali di finanziamento (v. FAS per impianti di trattamento e recupero);
– riduzione frammentazione delle gestioni tramite aggregazione a livello di Ambito. PSdA definisce tempi e modalità per progressiva riduzione gestioni esistenti;
– messa a regime del sistema di gestione integrata. PSdA definisce tempi e modalità della fase di transizione (completata entro 3 anni da approvazione Piano). PSdA vigente fino ad approvazione Piano ordinario di Ambito;
– revisione del timing e del piano finanziario di interventi da realizzare da parte ATA prima di gara di affidamento e poi in fase di approvazione di strumenti attuativi in base ad elementi tecnico economici nel frattempo intervenuti e/o nuove disposizioni nazionali in materia;
– strumenti attuativi sono costituiti da Piani Operativi Pluriennali (POP), con cui dettagliare obiettivi intermedi da raggiungere in ogni periodo con relativi interventi da realizzare, nonché adeguare rapporto con gestore del servizio;
– fonti utilizzate per predisposizione del PSdA, reperendo: dati quantitativi di rifiuti prodotti; dati su modalità di svolgimento del servizio; dati su impianti; dati relativi a pianificazione vigente;
– criteri per elaborazione di Piano straordinario tramite costituzione Gruppo tecnico con responsabile di Provincia e Comuni;
– analisi del sistema vigente nel contesto territoriale di riferimento fondamentale per affidamento servizi. In particolare accertare: demografia, morfologia, urbanistica, situazione economica e tessuto produttivo, viabilità, caratteristiche per morfologiche in grado di ostacolare sistema di raccolta; individuazione strutture di insediamento ed infrastrutture al fine di definire aree omogenee e marginali di raccolta; classificazione Comuni in base a variabili urbanistiche, sociali, economiche; dimensione offerta in ogni Comune di ATO;
– produzione di rifiuti urbani e livelli di raccolta differenziata ed indifferenziata in ogni Comune per anni 2008, 2009, 2010, 2011;
– trend storico della produzione dei rifiuti e della raccolta differenziata ed indifferenziata, evidenziando criticità di carattere tecnico (v. deficienza impianti) e gestionale o di organizzazione; livelli pro capite di rifiuti prodotti e quelli raccolti in modo differenziato in ambito Comune ed eventuali cause di criticità rilevate in caso mancato raggiungimento obiettivi;
– tipologia e livello dei servizi di raccolta. Rifiuti urbani ed assimilati nei Comuni ATO rilevando: mezzi ed impianti usati; numero e tipologia di automezzi e loro portata; numero e tipologia di contenitori per raccolta di prossimità, o di raccolta “porta a porta”; numero medio annuo di sacchetti usati distribuiti per utente per raccolta delle varie frazioni; numero composter domestici distribuiti; struttura organizzativa del gestore di servizio; sistema organizzativo di affidatario;
– centri di raccolta e stazioni di trasferenza con informazioni relative a: tipo di contenitori usati per trasporto su strada; autocarri attrezzati per operazioni di cernita e riduzione volumetrica dei rifiuti; contenitori di minori dimensioni, pallet, titoli autorizzativi, gestori, destinatari rifiuti, modalità gestionali, personale ed attrezzature usate, investimenti effettuati e programmati, costi, valore patrimoniale di attrezzature;
– assetto impianti di trattamento a cui destinati rifiuti indifferenziati, impianti di recupero delle varie frazioni di raccolta differenziata, impianti di smaltimento finale distinguendo tra esistenti, in esercizio, previsti da PSdA. Di ogni impianto rilevate autorizzazioni, titolarità, scadenza, capacità ricettiva, operazioni autorizzate, rifiuti trattati, eventuali progetti di modifica e/o ampliamento, soggetti conferenti ultimi 3 anni e provenienza rifiuti, quantitativi annui e tipologia rifiuti conferiti, destinazione successiva negli ultimi 3 anni, costi di gestione, personale impiegato. Di ogni discarica rilevato autorizzazione, capacità residua, dati smaltimento ultimi 3 anni, dotazioni strumentali, proprietà impianto, costi gestione, personale impiegato e relative qualifiche, valore patrimoniale, eventuali ammortamenti in corso;
– gestioni esistenti del ciclo integrato dei rifiuti, rilevando: stato dei contratti; tipo di servizio affidato; compenso annuo lordo corrisposto; natura giuridica e composizione societaria di affidatario; costo di trattamento o di smaltimento;
– criticità del sistema, quali: assenza discariche operative in ATO; frammentazione gestionale territoriale e di filiera; mancanza criteri omogenei di assimilazione a rifiuti urbani; ritardi nella realizzazione centri di raccolta; elevata produzione pro-capite di rifiuti; raccolta differenziata inferiore a media regionale; notevole disomogeneità nella raccolta differenziata tra Comuni; incidenza fenomeni stagionali; notevole frammentazione gestionale; ritardo nell’attivazione della raccolta domiciliare “porta a porta”; carenza impianti per trattamento rifiuti o di prima valorizzazione dei rifiuti recuperabili; scarsa qualità di raccolta differenziata e bassa percentuale di recupero di rifiuti raccolti separatamente;
– fattori di produzione rifiuti dovuti a: andamento produzione manifatturiera e consumi finali; intensità specifica di generazione del rifiuto per unità di prodotto e consumo; status normativo del rifiuto urbano e livello di assimilazione degli altri flussi. Efficacia azioni di prevenzione e crisi economica per contenere trend di crescita del rifiuto, con conseguente simulazione nel PSdA della durata di affidamento del servizio;
– evoluzione nella compilazione merceologica del rifiuto che incide su fabbisogni impiantistici di trattamento, prendendo a riferimento dati CONAI 2011/12 reperiti presso discariche ed impianti pubblici di trattamento;
– pianificazione impiantistica pretrattamento rifiuti indifferenziati, frazione organica, frazioni secche da raccolta differenziata. Priorità ad impianti di digestione anaerobica, con recupero energetico e sinergie con impianti di depurazione acque. Piano deve garantire trattamento di tutti i rifiuti indifferenziati ed autosufficienza provinciale di smaltimento frazioni non recuperabili derivanti da trattamento rifiuti urbani. Piano deve sintetizzare scelte organizzative di raccolta, trattamento, recupero, smaltimento dei vari flussi di rifiuti urbani;
– strategia di crescita dei livelli qualitativi dei servizi. Comuni finora hanno consentito gestione congiunta di flussi di rifiuti domestici e di quelli assimilabili di filiera produttiva. Elementi di cui PSdA deve tenere conto per impostare nuova strategia di raccolta basata su:
1) definizione servizio per intero ATO basato su massima efficienza ed efficacia senza tener conto confini amministrativi Comuni;
2) nuova progettazione aree di raccolta comunali/intracomunale per renderli coerenti con sistema impiantistico Provincia;
3) ridefinizione modalità del servizio imperniato su raccolta differenziata e tecnologie identiche o compatibili;
4) adozione sistemi organizzativi di raccolta omogenei;
5) incremento copertura raccolta di frazione organica;
6) definizione indirizzi programma di comunicazione di Ambito;
– criteri di ottimizzazione della raccolta a livello sovracomunale con uniformità sistemi di raccolta (contenitori, colori) ed uso razionale di stazioni di stoccaggio. PSdA individua “aree sovracomunali di raccolta”, omogenee per caratteristiche del patrimonio immobiliare, vocazione turistica (con riferimento a stagionalità dei flussi), tipologia di utenze non domestiche da servire e loro incidenza sul totale, raccolta differenziata di frazioni merceologiche recuperabili (v. materia organica, carta e cartone, plastica, vetro, alluminio, rifiuti elettrici, tessili, oli vegetali, rifiuti legnosi), privilegiando la raccolta “porta a porta” comprese attività produttive rientranti in nucleo abitato (Contenitori da posizionare in raggio di non oltre 200 m. da luogo prelievo) e potenziando centri di raccolta comunali o sovracomunali in modo che cittadini possono recarvi direttamente rifiuti (verde da giardini, metalli, rifiuti tessili);
– unificazione standard di servizio e modello gestionale che deve tendere a livello provinciale. PSdA deve assicurare a piccole attività produttive e commerciali servizio pubblico di raccolta rifiuti. Non pericolosi assimilabili od urbani, purché attuata efficiente separazione delle varie frazioni di rifiuti e ridurre costi complessivi del servizio, puntando a differenziazione frazioni con basso costo di gestione nel post raccolta od oggetto di cessione economica con profitto;
– pianificazione di Ambito:
1) partendo da impianti previsti nel Piano Provinciale Gestione Rifiuti;
2) definendo fabbisogno impiantistico (in grado di garantire trattamento del rifiuto urbano residuo e scarti derivanti da operazioni di recupero/riciclo, presenza di almeno 1 discarica per rifiuti non pericolosi, termovalorizzazione, trattamenti di frazione organica e verde ed altre frazioni recuperabili da raccolta differenziata;
3) capacità di trattamento per frazione organica di rifiuti solidi urbani o frazione secca “da raccolta differenziata, o trattamento meccanico e biologico del rifiuto urbano indifferenziato o termovalorizzato per frazione secca, non recuperabile, o capacità di smaltimento finale in discarica. Discariche previste in PSdA devono garantire autosufficienza per ATO almeno per durata minima affidamento servizio di gestione integrata, lasciando solo volumetrie residue a rifiuti non pericolosi. Programmazione discariche e possibili loro ampliamenti deve tener conto conferimenti non inizialmente previsti effettuati da altri Comuni od ATO per situazioni di emergenza. Evitato di concentrare discariche in zone di confine provinciale, tenendo conto che individuazione sito di competenza Provincia e non di PSdA che deve superare impianti di vecchia tecnologia ed introdurre concetto di solidarietà (circa 15% volumetria ultimi 3 anni). PSdA deve puntare a ridurre smaltimento in discarica di rifiuti urbani biodegradabili (115 kg./anno pro capite entro 2011, 81 kg/anno pro capite entro 2018), tramite potenziamento raccolta differenziata di frazione organica e nuova tipologia impianti di trattamento (v. Impianti di biostabilizzazione, bioessiccazione da privilegiare, mentre impianti di digestione anaerobica da riservare a raccolta differenziata della frazione verde ed umida;
– criteri per affidamento servizio integrato di Ambito distinto in:
1) servizio di base (quale raccolta rifiuti indifferenziati, raccolta e trasporto rifiuti differenziati, spezzamento e lavaggio di strade, svuotamento cestini carta, pulizia di aree verde pubblico, gestione di centri di raccolta comunali, gestione stazioni di trasferenza, gestione impianti trattamento frazione indifferenziata, gestione discariche, gestione impianti recupero/riciclo di frazione differenziata di rifiuti urbani ed assimilati, raccolta differenziata di utenze domestiche di carta e cartone, plastica, vetro, alluminio, metalli, rifiuti elettronici, rifiuti tessili naturali, oli vegetali, rifiuti legnosi, scarti da alimenti e da cucina, farmaci scaduti, pile e batterie);
2) servizi accessori/opzionali (quali pulizia di spiaggia o di specchi d’acqua o di costruzione di collettori interrati o rimozione di rifiuti abbandonati).
Piano deve indicare criteri di affidamento per servizi di base ed accessori;
– cronoprogramma di attuazione del Piano;
– piano economico e finanziario del PSdA che potrà essere oggetto di modifica in base ad elementi tecnici ed economici che dovessero intervenire. Piano di investimenti individuato in base a servizi ed opere da affidare per intera durata contratto di affidamento servizio secondo priorità emerse da analisi situazione esistente e di condizioni di sostenibilità economica di investimenti. Piano investimenti determinerà anche tariffe da applicare al servizio. Nella elaborazione del piano economico e finanziario, tenere conto di: personale impiegato per raccolta indifferenziata/differenziata o spezzamento strade o gestione impianti (ore di servizio per dirigenti, impiegati, operatori); automezzi ed attrezzature (contenitori); forniture per uffici, mezzi, utenti (sacchetti, bidoncini); flussi di trattamento e smaltimento del rifiuto indifferenziato; investimenti in nuovi impianti o ammodernamento di quelli esistenti (evidenziare tipologie di impianto di selezione e trattamento di frazione indifferenziata, frazione organica, frazioni del secco), o centri comunali di raccolta o informatizzazione e struttura amministrativa;
– tipologia di interventi e strategie di prevenzione in modo da ridurre peso, volume, numero del rifiuto urbano. Azione di prevenzione applicata sia nella fase di produzione, sia smaltimento (riutilizzo del rifiuto come prodotto integro o come materia derivata dal recupero). PSdA, all’interno del servizio integrato, indica azioni che ogni ATO deve sviluppare, quali: prevenzione (incentivazioni economiche a consumatore per produrre meno rifiuti); riduzione quantitativi prodotti alla fonte con interventi su imballaggi (introduzione di quelli rinnovabili o costruiti con sostanze non pericolose); sviluppo di pratiche sostenibili presso commercianti (riutilizzo materiali o impiego materiali a minor fonte di rifiuti); utilizzo prolungato del bene; realizzazione centri del riuso;
– best pratices di prevenzione, quali:
1) istituzione circuito per compostaggio domestico, promozione borse ecologiche per spesa, vendita prodotti sfusi o alla spina, uso tessili sanitari riutilizzabili, sostenibilità ambientale di feste, sagre, manifestazioni sportive, grandi eventi, acquisiti verdi;
2) minimizzazione rifiuti cartacei nelle Amministrazione pubblica, coinvolgimento di GDO nella prevenzione rifiuti urbani, campagne packaging ecologico;
3) minimizzazione uso imballaggi in plastica non biodegradabile, recupero prodotti freschi invenduti, incentivazione vuoto a rendere;
4) incentivazione uso acqua di rubinetto;
5) controllo pubblicità postale;
6) label di qualità ambientale nel settore turistico;
– monitoraggi e controlli da parte ATA su livelli di qualità dei servizi erogati. In particolare fattori da monitorare sono: efficienza uso delle risorse; efficacia conseguimento di obiettivi; economicità intesa come congruenza di costi/ricavi e sostenibilità finanziaria investimenti. Informazioni derivate da attività di controllo alla base di eventuale revisione tecnica economica finanziaria e tariffaria di PSdA. Piano deve prevedere periodiche indagini di costumer satisfaction presso cittadini e coinvolgimento di Associazioni di categoria, ambientaliste, consumatori. Piano deve prevedere altresì controlli su utenti (fase di raccolta domiciliare) e gestori del servizio;
– valutazione ambientale strategica (VAS) da applicare ad impianti
Autorità ATO emana gara di appalto per assegnare affidamento del servizio integrato gestione rifiuti, specificando ammontare del corrispettivo per gestione svolta. Se ciò non avviene, Regione nomina commissario ad acta che avvia entro 45 giorni procedure di affidamento servizio. Se non provvede neppure commissario interviene Ministero Ambiente.
Soggetti partecipanti alla gara inviano offerta, allegando relazione tecnica in cui riportare proposte di miglioramento della gestione, riduzione quantità di rifiuti da smaltire, miglioramento fattori ambientali, piano di riduzione dei corrispettivi per gestione servizio.
Autorità ATO esegue valutazione offerte pervenute, tenendo conto “peso che graverà su utente in termini economici e di complessità delle operazioni a suo carico”, garanzie di carattere tecnico, precedenti esperienze in materia.
Impianti in possesso di Enti locali conferiti a titolo di comodato ad aggiudicatario, mentre personale dipendente di Enti locali, aziende ex municipalizzate o consortili, imprese private (anche cooperative) ed impegnato nei 8 mesi precedenti nella gestione dei rifiuti, trasferito a nuovo gestore del servizio “con la salvaguardia delle condizioni contrattuali, collettive ed individuali in atto”.
Rapporti tra Autorità ATO e soggetto affidatario del servizio integrato regolati da contratti di servizio (da allegare a capitolato di gara), contenente:
a) regime giuridico prescelto per gestione del servizio;
b) obbligo raggiungimento di equilibrio economico-finanziario della gestione;
c) durata affidamento, comunque non inferiore a 15 anni;
d) criteri per definire piano economico-finanziario per gestione integrata del servizio;
e) modalità di controllo del corretto esercizio del Servizio;
f) principi e regole generali di attività, tipologie di controllo in relazione a livelli di servizio, corrispettivo, modalità e termini di controllo e caratteristiche organizzative delle strutture di controllo;
g) obblighi di comunicazione dati, informazioni e documenti del gestore e relative sanzioni;
h) penali e sanzioni in caso di inadempienze e condizioni di risoluzione contratto;
i) livello efficienza ed affidabilità del servizio da assicurare ad utente, anche in riferimento a manutenzione impianti;
j) facoltà di riscatto o risoluzione anticipata contratto con restituzione beni ed impianti ad Ente locale concedente;
k) obbligo di riconsegna delle opere, impianti ed altri strumenti concessi per erogazione servizio “in condizioni di efficienza e buono stato di conservazione”;
l) idonee garanzie finanziarie ed assicurative;
m) criteri e modalità di applicazione delle tariffe determinate da Enti locali e loro aggiornamento, anche in riferimento a diverse categorie di utenti;
n) obbligo di applicare a personale del contratto nazionale di lavoro del settore di igiene ambientale
Prima di definizione contenuti convenzione, Autorità ATO esegue “ricognizione di opere ed impianti esistenti trasmettendo dati a Regione”.
Attuale gestore servizi rifiuti continua ad esercitarli fino ad istituzione servizio gestione integrata rifiuti da parte Autorità ATO.
Autorità di controllo vigila su “efficienza, efficacia, economicità e trasparenza del servizio fornito”.